改革開放以來，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)得到高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也突破了傳統(tǒng)小農(nóng)格局，形成了現(xiàn)代集約型的生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)園區(qū)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡的一種先進(jìn)生產(chǎn)模式，對地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣及農(nóng)業(yè)多功能拓展起到很好的示范帶動(dòng)作用，是解決生態(tài)、土地、資源等農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題的重要途徑。然而，農(nóng)業(yè)園區(qū)做為一種新生事物，在規(guī)劃建設(shè)過程中，也出現(xiàn)了一些問題。農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需要集用地、交通、旅游等規(guī)劃于一體，但是長期以來，我國的土地、城建、交通、旅游等部門的規(guī)劃自成體系，彼此間聯(lián)系不緊密。因此，有必要從“多規(guī)合一”角度探討現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展的新思路。

2現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃存在的問題

2.1各類規(guī)劃自成體系，內(nèi)容沖突

由于政府行政部門的制約，各個(gè)規(guī)劃間的數(shù)據(jù)不融合，形成了多個(gè)規(guī)劃體系。土地規(guī)劃不讓做的事情，城鄉(xiāng)規(guī)劃可能允許做；環(huán)境規(guī)劃不許做的事情，發(fā)展規(guī)劃可能讓做。例如，林業(yè)部門認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)只要樹木郁閉度達(dá)到30%，就是林地；但在土地部門看來，這個(gè)比例要達(dá)到40%以上。10%的差別在現(xiàn)實(shí)中涉及的土地面積很大，由此引起的園區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的矛盾也很多。

2.2各類規(guī)劃價(jià)值觀和目標(biāo)不同，園區(qū)規(guī)劃不易銜接。

國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的期限一般為5年，土地利用規(guī)劃的期限為15年，城市總體規(guī)劃期限為20年（見下表1）。因此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃難以長遠(yuǎn)銜接土規(guī)和城規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)需要對接各類規(guī)劃，但是園區(qū)規(guī)劃在后期落地實(shí)施時(shí)對有些規(guī)劃會(huì)有所跨越，造成規(guī)劃之間的銜接困難。

2.3規(guī)劃用地分類矛盾，銜接不到位

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃最常涉及到的就是農(nóng)用地和建設(shè)用地，在進(jìn)行用地分類時(shí)主要以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行劃分。但是土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，城市規(guī)劃則更注重建設(shè)用地的劃分，二者對一些用地的劃分存在差異。例如水庫水面和水工建設(shè)用地在城市規(guī)劃被劃入非建設(shè)用地里面的水域用地，但在土地規(guī)劃中則被劃入了建設(shè)用地，兩者出現(xiàn)類別認(rèn)定相互矛盾的局面^[6]。因此造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃在確定用地分類時(shí)，會(huì)出現(xiàn)銜接不到位的問題。

3“多規(guī)合一”視角下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃路徑分析

3.1完善規(guī)劃體系，提升農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃科學(xué)性

“多規(guī)合一”要求著力構(gòu)建“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭，國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐”的區(qū)域規(guī)劃體系。在對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，首先要與區(qū)域“多規(guī)合一”體系對接，嚴(yán)格地遵守和執(zhí)行上位規(guī)劃，做好本級規(guī)劃的調(diào)整銜接，確保發(fā)展目標(biāo)、空間坐標(biāo)、國土指標(biāo)、生態(tài)控標(biāo)的高度統(tǒng)一和協(xié)調(diào)一致；其次以國家、地方政策和上位規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合所在地域的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來定位自身的指導(dǎo)原則、發(fā)展思路、戰(zhàn)略目標(biāo)、空間布局及保障體系，做到園區(qū)規(guī)劃與政策良好的承接與融合，形成一個(gè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃體系^[7]。

3.2圍繞“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌空間資源

理順各級、各類規(guī)劃之間的層次關(guān)系，以空間資源的統(tǒng)籌布局為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一的空間平臺(tái)上統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)和生活三類空間布局，從而制定適合園區(qū)的空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)架，劃定出共同遵守的生態(tài)紅線和開發(fā)邊界^[8]。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展借勢鄉(xiāng)村振興機(jī)遇，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，利用“多規(guī)合一”，進(jìn)一步明確各園區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能，形成定位清晰、分工合理、錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)的良性格局，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、田園景區(qū)三區(qū)共建，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)配套發(fā)展。同時(shí)在統(tǒng)籌“多規(guī)合一”時(shí)，強(qiáng)化土地利用、環(huán)境承載、生態(tài)空間的剛性約束，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目管理，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入和退出機(jī)制，并為園區(qū)后續(xù)發(fā)展預(yù)留合理空間。

3.3建立健全“多規(guī)合一”平臺(tái)，完善相應(yīng)機(jī)制

構(gòu)建由多級節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的一體化多規(guī)信息在線服務(wù)體系，從而消除各規(guī)劃空間矛盾，實(shí)現(xiàn)發(fā)改、國土、規(guī)劃等多部門規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度融合，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一權(quán)威的空間規(guī)劃“一張圖”；此外，還需構(gòu)建“多規(guī)合一”組織協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善的管理組織和相應(yīng)的工作機(jī)制，相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成合力，共同探索推進(jìn)“多規(guī)合一”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)在做總體規(guī)劃時(shí)要充分利用“多規(guī)合一”平臺(tái)，減少規(guī)劃所需對接部門和環(huán)節(jié)，讓規(guī)劃團(tuán)隊(duì)能夠更加便利的獲取上位規(guī)劃或同級規(guī)劃，節(jié)省人力、物力及資金等。

3.4積極對接土地利用規(guī)劃，細(xì)化園區(qū)空間用地

一個(gè)地區(qū)的土地利用規(guī)劃是農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)土地利用的指導(dǎo)性規(guī)劃，是開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)的重要載體，在遵循土地利用總體規(guī)劃相關(guān)管理規(guī)定的前提下，結(jié)合國家政策及農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，對接周邊農(nóng)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化國土空間布局，有效配置土地資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

4案例分析

淮安市作為全國“多規(guī)合一”試點(diǎn)市，實(shí)施“一張藍(lán)圖”全域空間管控，并在變革發(fā)展理念、重構(gòu)規(guī)劃體系、改革管理制度、重整規(guī)劃內(nèi)容、構(gòu)建規(guī)劃基礎(chǔ)五個(gè)方面改革創(chuàng)新，從而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃提供了全面科學(xué)的指導(dǎo)，下面以江蘇淮安“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃作為案例進(jìn)行分析。

4.1淮安“花漾年華田園綜合體”規(guī)劃概況

1、項(xiàng)目背景。江蘇省淮安市處于全國承南啟北的地理位置，是蘇北腹地的區(qū)域性中心城市?；窗病盎ㄑ耆A”田園綜合體位于淮安市淮陰區(qū)西南部的吳城鎮(zhèn)，是淮安國家農(nóng)業(yè)科技園一部分，規(guī)劃面積約18600畝。項(xiàng)目區(qū)地處京杭大運(yùn)河和古黃河之間，距淮安市中心約20公里，半小時(shí)車程。

圖1 項(xiàng)目區(qū)所處地理位置

4.2“多規(guī)合一”視角下項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)踐

淮安市目前已編制國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃，這些規(guī)劃為淮安“花漾年華”田園綜合體編制總體規(guī)劃提供了充足的依據(jù)。

1、通過“多規(guī)合一”確定項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)體系。以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃為引領(lǐng)，以淮陰區(qū)三類空間布局圖（圖2）為依據(jù)，結(jié)合“十三五”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)體系。

圖2 淮陰區(qū)三類空間分布圖     

  圖3 淮安市“4+1+3”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架體系

通過分析淮陰區(qū)三類空間分布，“花漾年華”田園綜合體所處區(qū)位主要是農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間；淮安“十三五”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出構(gòu)建“4+1+3”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架體系（圖3），其中“4”是指優(yōu)質(zhì)稻米、高效園藝、規(guī)模畜禽和特色水產(chǎn)四大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，“1”是指休閑農(nóng)業(yè)，“3”是指農(nóng)產(chǎn)品加工與物流業(yè)、現(xiàn)代種苗業(yè)及農(nóng)業(yè)生物產(chǎn)業(yè)三大新興產(chǎn)業(yè)。因此，“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃通過對接空間資源及產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，篩選未來主要發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)，即優(yōu)質(zhì)糧油、高效園藝、休閑農(nóng)業(yè)，并通過發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)衍生出農(nóng)業(yè)科技服務(wù)業(yè)。

表2 淮安“花漾年華”田園綜合體產(chǎn)業(yè)體系表

2、結(jié)合“多規(guī)合一”實(shí)踐，引導(dǎo)園區(qū)用地及產(chǎn)業(yè)合理布局。在淮陰區(qū)“十三五”規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，分析淮安國家農(nóng)業(yè)科技園功能片區(qū)的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，為“花漾年華”田園綜合體確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及布局提供指引。

圖4 科技園建設(shè)用地管制和基本農(nóng)田保護(hù)圖    

 圖5 科技園多規(guī)融合規(guī)劃差異分析圖

表2 科技園功能片區(qū)城鄉(xiāng)與土地利用規(guī)劃差異性分析情況表

通過對科技園用地規(guī)劃和多規(guī)融合規(guī)劃差異分析（圖4,5、表2），“花漾年華”田園綜合體位于允許建設(shè)區(qū)，用地以一般農(nóng)用地和基本農(nóng)田為主。因此，確定水稻種植為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，園藝產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，結(jié)合地勢高程和現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)等綜合情況確定“花漾年華”田園綜合體產(chǎn)業(yè)布局（圖7）?；窗驳靥幠媳睔夂驇锨覔碛杏凭玫脑录痉N植歷史，目前花卉作為朝陽產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，擁有良好的發(fā)展前景，確定以月季等花卉產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)符合“花漾年華”田園綜合體發(fā)展要求，并將其布局在古黃河北岸，進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)。對接科技園土地利用規(guī)劃，田園綜合體內(nèi)擁有大量基本農(nóng)田并且水稻種植面積廣闊，在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大水稻種植面積，在大運(yùn)河以南確定水稻種植區(qū)域。同時(shí)由于“花漾年華”田園綜合體緊鄰農(nóng)高新城，結(jié)合農(nóng)高新城規(guī)劃，未來有大量游客涌入，因此在農(nóng)高新城附近設(shè)置園區(qū)核心區(qū)，作為人氣引爆點(diǎn)。此外，田園綜合體中部擁有一定面積的冬棗等水果種植園，在原有基礎(chǔ)上，進(jìn)行種植管理水平提升，設(shè)置精品水果生產(chǎn)示范區(qū)。

 圖6 淮安“花漾年華”田園綜合體產(chǎn)業(yè)布局圖

3、利用“多規(guī)合一”平臺(tái)，促進(jìn)園區(qū)規(guī)劃效率

“多規(guī)合一”以城市總體規(guī)劃修編為契機(jī)，融合發(fā)改、國土、環(huán)保、交通、住建、林業(yè)、文保等部門規(guī)劃成果，建立以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，城市總體規(guī)劃為核心、多部門規(guī)劃協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。該空間體系確定了“花漾年華”綜合體的空間利用類型，為田園綜合體提供目標(biāo)定位，即發(fā)展以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，三產(chǎn)融合的田園綜合體，有效提高了決策能力。

5結(jié)論

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要環(huán)節(jié)，必然要將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)定位和空間布局與“多規(guī)合一”與結(jié)合起來。從江蘇淮安“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃的實(shí)踐來看，通過多規(guī)融合構(gòu)建三類空間框架是決定園區(qū)主導(dǎo)功能定位的關(guān)鍵所在，為全國類似園區(qū)規(guī)劃定位提供了可行的借鑒。長遠(yuǎn)來看，由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)功能區(qū)劃分涉及多部門、多規(guī)劃，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此更需結(jié)合“多規(guī)合一”對資源進(jìn)行有效的管理和利用。

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