近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”）進(jìn)行了總體部署。
日前，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景、總體目標(biāo)、如何推動(dòng)建立“兩區(qū)”等問(wèn)題，接受了記者專訪。
《意見(jiàn)》明確“兩區(qū)”是指糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，包括稻谷、小麥、玉米三大谷物糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等五類重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的概念是2010年浙江省最先提出并著手實(shí)施的，目的是在浙江這樣的糧食主銷省，要?jiǎng)澏?00萬(wàn)畝耕地，建設(shè)并固定其糧食生產(chǎn)功能，以保障一定的糧食自給率。從浙江的實(shí)踐看，是可靠可行的。國(guó)家層面有一個(gè)從探索思考到基本成熟和工作部署的過(guò)程。
2015年的中央一號(hào)文件就提出要“探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將口糧生產(chǎn)能力落實(shí)到田塊地頭、保障措施落實(shí)到具體項(xiàng)目”，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議，再次明確“探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”，這一階段的主要工作是探索和研究。此后，2016年的中央一號(hào)文件要求“制定劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)”，2016年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確“建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩(wěn)定”，這一階段主要是研究制定國(guó)家層面的政策制度來(lái)規(guī)范建立“兩區(qū)”。在此基礎(chǔ)上，2017年中央一號(hào)文件提出，科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，要求落實(shí)政策來(lái)劃定建立“兩區(qū)”。
總的看，在歷經(jīng)多年種植結(jié)構(gòu)調(diào)整后，農(nóng)作物種植區(qū)域布局基本穩(wěn)定，建立“兩區(qū)”本質(zhì)上是把種植糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)區(qū)域相對(duì)固定下來(lái)，以生產(chǎn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品為功能，實(shí)施差別化、定向化扶持政策，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。建立“兩區(qū)”也是農(nóng)產(chǎn)品主體功能區(qū)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，對(duì)于鞏固提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，掌握戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)，具有重要意義。
推動(dòng)建立“兩區(qū)”主要有三方面考慮：
一是落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。
近年來(lái)，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品供給充足，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用地矛盾不斷凸顯，直接影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。以關(guān)系國(guó)計(jì)民生的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品為重點(diǎn)，以耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，在水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，劃定并建設(shè)“兩區(qū)”，增強(qiáng)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，是落實(shí)新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重大舉措。
二是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，部分農(nóng)產(chǎn)品階段性供過(guò)于求與品種結(jié)構(gòu)矛盾并存，必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過(guò)建立“兩區(qū)”，進(jìn)一步聚焦核心品種和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，將糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地細(xì)化落實(shí)到地塊，優(yōu)化區(qū)域布局和要素組合，可以為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提供堅(jiān)實(shí)支撐。
三是完善農(nóng)業(yè)調(diào)控方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平不高，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理方式比較粗放。以“兩區(qū)”為平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技集成和推廣應(yīng)用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制，有利于推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，引領(lǐng)全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，有利于完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，更好地調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民發(fā)展糧棉油糖生產(chǎn)積極性。
《意見(jiàn)》對(duì)建立“兩區(qū)”作出了系統(tǒng)部署，從劃定、建設(shè)、監(jiān)管和政策支持、組織領(lǐng)導(dǎo)都明確了思路、路徑、措施，核心就是四個(gè)字“劃、建、管、護(hù)”。
劃：按照《意見(jiàn)》確定的劃定標(biāo)準(zhǔn)和程序，在3年內(nèi)劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)2.38億畝，扣除復(fù)種、重疊面積，“兩區(qū)”耕地面積10.4億畝，占現(xiàn)有耕地面積20.3億畝的51.2%，占永久基本農(nóng)田面積15.46億畝的67.3%。確保將優(yōu)質(zhì)耕地穩(wěn)定地用于糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
建：以“兩區(qū)”為載體，按照集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的要求，大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加大新型主體培育，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提升推廣服務(wù)能力，整體提升“兩區(qū)”綜合生產(chǎn)能力。
管：嚴(yán)格按照基本農(nóng)田保護(hù)條例等相關(guān)法律法規(guī)，管控“兩區(qū)”用途。充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，做到“兩區(qū)”地塊全部建檔立冊(cè)、上圖入庫(kù)，形成糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)全國(guó)“一張圖”，實(shí)施精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化管理。
護(hù)：通過(guò)加大對(duì)“兩區(qū)”的政策支持，增加基礎(chǔ)建設(shè)投入，完善財(cái)政政策，創(chuàng)新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵(lì)和引導(dǎo)地方政府和農(nóng)戶重農(nóng)抓糧不吃虧、得實(shí)惠，確?！皟蓞^(qū)”持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
通過(guò)努力，爭(zhēng)取用3年時(shí)間完成劃定工作，“兩區(qū)”內(nèi)的糧食作物和重要農(nóng)產(chǎn)品種植全部實(shí)現(xiàn)信息化、精準(zhǔn)化管理；用5年時(shí)間基本完成建設(shè)工作，形成布局合理、設(shè)施完善、產(chǎn)能提升、管護(hù)到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的“兩區(qū)”，國(guó)家糧食安全的根基更加穩(wěn)固，棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平保持穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全掌控能力全面增強(qiáng)。
《意見(jiàn)》明確了科學(xué)合理劃定“兩區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，即：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農(nóng)田；相對(duì)集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于500畝，丘陵地區(qū)連片面積不低于50畝；農(nóng)田灌排工程等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點(diǎn)等范圍；具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，近三年播種面積基本穩(wěn)定。優(yōu)先選擇已建成或規(guī)劃建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行“兩區(qū)”劃定。這些標(biāo)準(zhǔn)就是要確保劃入“兩區(qū)”的耕地是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)耕地，能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定用于糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
《意見(jiàn)》明確劃定“兩區(qū)”采取“自上而下分解任務(wù)”“以縣為基礎(chǔ)精準(zhǔn)落地”“審核和匯總劃定成果”。實(shí)際操作中突出抓好四方面工作：
一是細(xì)化任務(wù)，將劃定任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)到市縣鄉(xiāng)。按照《意見(jiàn)》要求，國(guó)家將根據(jù)“兩區(qū)”劃定總規(guī)模和各?。▍^(qū)、市）現(xiàn)有耕地總面積及劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植用地面積等因素，確定各省（區(qū)、市）的劃定任務(wù)。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)綜合考慮資源稟賦、發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)銷平衡等情況，將本省劃定任務(wù)逐級(jí)細(xì)化分解到市、縣、鄉(xiāng)。
二是劃優(yōu)保優(yōu)，在永久基本農(nóng)田內(nèi)劃定優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)用地。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)在永久基本農(nóng)田中劃定，劃入地塊要符合《意見(jiàn)》提出的水土資源、集中連片、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、種植傳統(tǒng)等方面基本條件，優(yōu)先選擇已經(jīng)建成或規(guī)劃建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行“兩區(qū)”劃定。天然橡膠生產(chǎn)保護(hù)區(qū)按照有關(guān)要求劃定。
三是落到地塊，建立“兩區(qū)”數(shù)字化地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)。按照《意見(jiàn)》明確的“兩區(qū)”劃定標(biāo)準(zhǔn)，以第二次全國(guó)土地調(diào)查和永久基本農(nóng)田劃定的圖件、數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將劃定任務(wù)落實(shí)到具體地塊，明確地塊面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經(jīng)營(yíng)主體、土地流轉(zhuǎn)情況等信息，統(tǒng)一編號(hào)，建立數(shù)字化地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)。
四是明確重點(diǎn)，把生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)作為劃定重點(diǎn)區(qū)域。按照糧棉油糖種植現(xiàn)狀面積和承擔(dān)的劃定任務(wù)，將產(chǎn)糧大縣和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)縣作為工作重點(diǎn)縣，加強(qiáng)劃定工作的指導(dǎo)和督促，在工作經(jīng)費(fèi)等支持上予以傾斜，確?！皟蓞^(qū)”劃定工作順暢有序推進(jìn)。
《意見(jiàn)》明確，在大力推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)和加大對(duì)“兩區(qū)”政策支持兩方面發(fā)力。在推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)上，要把“兩區(qū)”作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資安排的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加強(qiáng)骨干水利工程等大中型工程建設(shè)，配套完善田間工程、節(jié)水改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在完善財(cái)政支持政策上，要健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，逐步提高“兩區(qū)”所屬縣（市、區(qū)）的人均財(cái)力保障水平，推進(jìn)“兩區(qū)”范圍內(nèi)各類資金整合統(tǒng)籌使用，率先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；在創(chuàng)新金融支持政策上，要在符合條件的范圍內(nèi)探索開(kāi)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)銷貸款試點(diǎn)，加大信貸支持，優(yōu)先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，推動(dòng)“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害保險(xiǎn)全覆蓋。
《意見(jiàn)》明確了四個(gè)方面措施：
一是依法保護(hù)“兩區(qū)”。“兩區(qū)”耕地嚴(yán)格按照永久基本農(nóng)田管理，嚴(yán)控對(duì)“兩區(qū)”的占用。
二是強(qiáng)化監(jiān)督考核。將考核結(jié)果與相關(guān)政策支持掛鉤，通過(guò)前面講到的政策激勵(lì)，引導(dǎo)農(nóng)民種植目標(biāo)作物。
三是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)督察，保障“兩區(qū)”用途。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、遙感技術(shù)建立“兩區(qū)”監(jiān)測(cè)管理體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化管理。
四是落實(shí)管護(hù)責(zé)任。地方各級(jí)政府逐級(jí)簽訂“兩區(qū)”管護(hù)責(zé)任書，層層落實(shí)責(zé)任。按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與“兩區(qū)”地塊的經(jīng)營(yíng)主體簽訂農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任書，督促和指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體加強(qiáng)設(shè)施管護(hù)。
