一、土地為什么要三權(quán)分置?
幾百年前,一位外國經(jīng)濟(jì)學(xué)家說:土地是財(cái)富之母……
幾十年前,一位中國詩人說:為什么我的眼里常含淚水?因?yàn)槲覍?duì)這土地愛得深沉……
兩個(gè)人說的都是土地的重要性,一個(gè)是從經(jīng)濟(jì)上,一個(gè)是從情感上。而對(duì)于靠土地謀生的農(nóng)民來說,土地就是命根子。
從90 年前的“打土豪,分田地”,到70 年前的土地改革,到40 年前的農(nóng)村改革,核心都是土地。這說明,土地不僅僅是農(nóng)民的命根子,更是整個(gè)國家發(fā)展與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
土地問題的核心是制度安排,是所有制問題。有關(guān)土地制度的文章汗牛充棟,討論和爭論的核心,是私有制和公有制哪個(gè)更好。在理論和學(xué)術(shù)上,可以不斷爭論下去,但是,對(duì)于決策者來說,無法等待,只能選擇。這種選擇,也是一個(gè)試錯(cuò)的過程。這種選擇,也沒有標(biāo)準(zhǔn)答案,不同的國情等具體情況下,最佳選擇不同。對(duì)理論理解得越透徹,對(duì)實(shí)踐了解得越深入,得出的結(jié)論就越科學(xué),選擇就越可行。
對(duì)于我國農(nóng)村土地政策,我自己的認(rèn)識(shí),有一個(gè)發(fā)展和變化的過程。開始時(shí)是一種想法,然后有過搖擺,最后堅(jiān)定了一種觀點(diǎn):三權(quán)分置的土地制度安排,是最適于我國情況的選擇。
這要從農(nóng)村土地的功能說起。農(nóng)村土地的功能很多,有上述詩人表達(dá)出來的情感功能,有環(huán)境生態(tài)功能等等,而最為基本的功能,是上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的功能,即生產(chǎn)資料功能。在美國、巴西這樣的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國家中,尤其如此。而在農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的國家中,尤其是在我國,在城鄉(xiāng)制度差別仍然存在的情況下,土地還有另外一項(xiàng)基本功能:社會(huì)保障。
這種社會(huì)保障功能,事關(guān)重大。我國有2 億多農(nóng)民工,他們?cè)诔鞘兄写蚬?,卻沒有真正融入城市社會(huì),尤其是在社會(huì)保障方面。因此,當(dāng)遭遇失業(yè)時(shí),他們只能返回農(nóng)村,而農(nóng)村的那塊承包地,就是他們最后的生存保障,一種托底性質(zhì)的社會(huì)保障。
近年來,我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程很快,擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,成為必需。這時(shí),土地的生產(chǎn)資料功能和社會(huì)保障功能,就出現(xiàn)了沖突:生產(chǎn)資料功能要求流轉(zhuǎn),而社會(huì)保障功能則要求穩(wěn)定。如何協(xié)調(diào)處理好這兩種功能,就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。土地的三權(quán)分置,提供了一種很好的解決方案,即把土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán);所有權(quán)歸集體,承包權(quán)歸農(nóng)戶,經(jīng)營權(quán)歸具體的使用者。實(shí)際上,就是把原來的承包經(jīng)營權(quán),明確拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
集體所有權(quán)。我認(rèn)為,有兩方面重大意義。一是體現(xiàn)社會(huì)主義公有制性質(zhì),這是社會(huì)制度要求;二是更好地進(jìn)行用途管制,保護(hù)土地,不讓土地被濫用或轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。在我國,如果實(shí)行私有制,則農(nóng)村土地用途管制會(huì)很難,會(huì)出大問題。就像很多城市小區(qū)中的私搭亂建,一旦失控,法不責(zé)眾,后果就不可收拾。另外,公共設(shè)施建設(shè)用地的征用,也將變得更為困難。
農(nóng)戶承包權(quán)。這是農(nóng)村集體組織成員權(quán)益的體現(xiàn),為農(nóng)戶提供托底性的社會(huì)保障。農(nóng)戶承包權(quán),應(yīng)該永久不變。只要農(nóng)戶沒有納入城市社會(huì)保障體系,就不能被以任何方式剝奪承包權(quán)。否則,就會(huì)出現(xiàn)土地兼并,出現(xiàn)拉美國家的城市貧民窟和社會(huì)動(dòng)蕩問題。有人主張可用承包權(quán)做信貸抵押,這是直接破壞土地的社會(huì)保障功能,無異于殺雞取卵。放開了這一點(diǎn),就等于放開了土地兼并,為城市貧民窟提供人口。解決農(nóng)民貸款難問題,有別的更好的辦法。
經(jīng)營權(quán)。這是承包權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。獲得承包權(quán)的農(nóng)戶,具有初始經(jīng)營權(quán)。行使這項(xiàng)經(jīng)營權(quán),可以自己種地,獲得經(jīng)營收入;也可以轉(zhuǎn)讓出去,獲得地租收入,同時(shí)保留承包權(quán),即保留收回經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。打個(gè)比方,就像城里人的產(chǎn)權(quán)房,既可以自己住,也可以出租給別人?。怀鲎庵?,也是保留著收回來自己住的權(quán)利。把經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)拆分開來,更有利于打消農(nóng)戶轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的疑慮,更有利于那些真心想做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)的人,取得更多的經(jīng)營土地,推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。美國和歐盟的大農(nóng)場,大都也是租地經(jīng)營的。
我覺得,從本質(zhì)屬性看,經(jīng)營權(quán)可以稱為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)”。因?yàn)?,無論誰持有經(jīng)營權(quán),無論是承包農(nóng)戶自己,還是轉(zhuǎn)給其他人或者企業(yè),都是只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,而不是別的。不少投資者眼睛盯著這項(xiàng)經(jīng)營權(quán),看到的不僅僅是莊稼、蔬菜和果樹,還有各種各樣的房子……如果明確命名為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)”,可直接斷了投資者的非分之想,便于更嚴(yán)格地管理土地使用,更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。
簡言之,實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,可以更好地協(xié)調(diào)、保護(hù)和促進(jìn)公共利益、農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
二、農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)是什么?
我國目前和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展,面臨著很多問題,很多挑戰(zhàn)。從國家的角度看,農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)是什么?我覺得,可以用一句話加以概括:如何用越來越少的土地、越來越少的水資源、越來越少并且越來越貴的勞動(dòng)力,生產(chǎn)出更多、更好、更安全的農(nóng)產(chǎn)品。
這是一架天平的兩端:一端是“越”字,是供給側(cè);另一端是“更”字,是需求側(cè)。如何讓這架天平保持平衡,是對(duì)國家的挑戰(zhàn)。
先看需求側(cè)。需求方面,是要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),是剛性的,沒有太多好商量的余地。現(xiàn)在天天講供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,從來不說需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,就是這個(gè)道理;需求側(cè),無法改。
更多的農(nóng)產(chǎn)品。一是人口不斷增加。全面開放“二孩”政策,注入了人口增加的新動(dòng)力。去年凈增加了809萬,今后會(huì)更多。二是收入水平不斷增加。這意味著更多的消費(fèi)需求,也包括更多的浪費(fèi)。三是城鎮(zhèn)人口比例上升。城鎮(zhèn)人口每年增加2000多萬人。人均算賬,城里人吃的,包括城市里的農(nóng)民工,比農(nóng)村人多。四是工業(yè)化發(fā)展,需要消耗更多農(nóng)產(chǎn)品原料。
更好的農(nóng)產(chǎn)品。吃飽了之后,就要求吃得更好。主要是口感和觀感,也有其他方面的更高要求。在生產(chǎn)技術(shù)不變的情況下,更好,意味著更少。口感好的水稻,往往單產(chǎn)較低;土豬笨雞的味道更好,是因?yàn)槎辔桂B(yǎng)了很多天,用的飼料多,產(chǎn)出肉量少。
更安全的農(nóng)產(chǎn)品。這意味著要用更安全的農(nóng)藥等,也意味著成本更高。有成本更低也安全的辦法,例如轉(zhuǎn)基因技術(shù),但是反對(duì)的聲音不少。即便沒有反對(duì)聲音,想研發(fā)出抗性好的轉(zhuǎn)基因食品,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒那么容易。
再看供給側(cè),這是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn),是必須要采取各種對(duì)策克服的困難點(diǎn)。
越來越少的土地。城市化和現(xiàn)代化必然要占地。僅近5年全國被占用的耕地?cái)?shù)量,就超過京津滬現(xiàn)有耕地總量,接近福建省耕地總面積,或海南省全部耕地的2倍。未來,城里的房子,還要繼續(xù)蓋;高速公路和高速鐵路,也要繼續(xù)建……因此,土地的減少,也將繼續(xù)。控制得當(dāng),也許會(huì)少減一點(diǎn)。
越來越少的水資源??纯慈A北平原就知道了。種出一公斤小麥要一噸水;現(xiàn)在華北農(nóng)業(yè)要靠地下水灌溉,深度已經(jīng)達(dá)到幾百米了。很多地方地下水位還在逐年下降,多的每年下降一米以上。將來,可能不是有沒有種小麥的水,而是有沒有城鄉(xiāng)居民喝的水和其他產(chǎn)業(yè)用的水。其他地方也各有不同的水資源問題,西北地區(qū)最為突出。
勞動(dòng)力問題。越來越多的農(nóng)村青壯年外出打工,誰來種地,不再是一個(gè)虛擬問題。與此同時(shí),農(nóng)村勞動(dòng)力越來越貴?!笆濉逼陂g,進(jìn)城農(nóng)民工收入平均每年增長12.7%。農(nóng)民工收入大幅增加,拉動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本大幅上漲。廣西甘蔗人工收割成本已經(jīng)占食糖價(jià)格的30%左右,新疆人工采棉成本占棉花價(jià)格的40%左右。更重要的是:勞動(dòng)力成本增加是剛性的,只能升,很難降。
以上6個(gè)方面,都很明確。也許,天平的傾斜現(xiàn)在還不很明顯。但是,如果放任自流,需求端一天天重下去,供給端一天天飄起來,結(jié)果不難想象。應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn),需要努力,需要奇跡。奇跡的發(fā)生,在于創(chuàng)新,包括政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等。從國家決策的角度看,需要居安思危,未雨綢繆:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高,無法靠加班加點(diǎn),不能靠臨渴掘井,功夫一定要做到前面。重在完善體制機(jī)制,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大農(nóng)業(yè)科技投入。
與此同時(shí),這個(gè)對(duì)國家的重大挑戰(zhàn),對(duì)所有涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者來說,都是重大機(jī)遇和重大商機(jī)。這種機(jī)遇和商機(jī),既存在于需求側(cè),更存在于供給側(cè)。只要能通過技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新等,為國家解決上述挑戰(zhàn)做出貢獻(xiàn),則功莫大焉,利莫大焉。